瞿德智
中国传统上是一个“熟人社会”，主要靠道德治理社会，社会信用是靠熟人之间的关系来维持。然而，不管我们愿意不愿意，现代化和全球化把我们带入了一个“生人社会”。它的特点是高流动性和陌生性。在这样的社会里，只是自我戒律的道德就很难发挥作用，我们需要用新的行为规则来协调人们之间的行动。这种新规则就是“法”，用法治来保证社会信用。
事实上，现在我们政府机关的工作规则就是针对“生人社会”制定的。但是现实生活中，还是有许多人运用“熟人社会”里的那一套陋习，不顾“规则”，办事靠“关系”、“挈篮子”，社会上出现不少道德沦丧的寻租者和政府官员，导致腐败滋生，社会风气败坏，政府机关信用丧失，规则成摆设。这又是为什么呢？
笔者认为，除了长期以来的“熟人社会”观念导致大家漠视规则外，主要原因就是政府信息没有完全公开，或者说政务没有公开，法治精神没有落实。正如诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚森所证明的，没有民主法治条件下的透明性的保障，就无法建立起社会信用；而没有社会信用，现代市场交易就无法进行。一些人为了在与陌生人的交易中避免被人欺诈鱼肉或者进而欺诈鱼肉他人，就会对掌权的官员进行所谓“勾兑”，“搞掂”这些官员为自己服务。于是，就会造成官商勾结、贪赃枉法等恶劣现象，使腐败猖獗蔓延，侵蚀国家的机体。如果任其发展，我们就不会通向能够实现社会公正和共同富裕目标的社会主义市场经济。
我们有没有可能避免这种情况发生？有！党的十七大已经提出“让权力在阳光下运行”。政府透明不仅是人民民主的前提，也是科学决策和民主决策的前提，还是政治清明和官员廉洁的前提。只有改革完善政务公开制度，提高政府透明度，让权力在阳光下运行，让官员在众目睽睽下办事，才能从根本上消除腐败。而《中华人民共和国政府信息公开条例》就是打造“阳光政府”的关键。这部行政法规意义重大。从数千年的“民可使由之，不可使知之”传统，到数十年的“保密再保密”训练，转变为今天在法律轨道上主动寻求政府行为的透明和公开，中国2000多年以来的“神秘政府”传统由此改变。该条例执行中明确以公开原则，以不公开为例外。这意味着，以“保密”为遁辞的时代已经终结，而以前视为当然的“公开”在内涵上发生了变化——失误、腐败、低效等被认为“负面”的政府信息，与高效、业绩、荣誉等“正面”的政府信息具有同样的地位，均属被公开之列，公开与透明成了更高的法律原则。因此，我们实施好这个条例，能转变办事靠关系的歪风，形成办事讲规则的新气象。
不过，许多迹象表明，虽然条例已经实施一个多月，但是实施机制的理顺、关联制度的配套完善、权利救济渠道的通畅等方面，都还任重道远。有关调查表明，目前编制的政府信息公开目录存在内容简单、信息量不足、更新缓慢、信息格式不统一、标题不完整或者只有目录没有内容等现象；有些地方至今尚未将政府信息公开指南在网上发布，特别是一些乡镇没有完全公开条例规定的8大类重点信息内容；绝大多数政府机关都是重主动公开而轻依申请公开，很多政府机构都没有建立申请受理的平台；主动公开方面，也表现为重信息发布、轻信息整合与信息加工，信息过于分散、不够集中，导致行政资源浪费和公众获取信息困难。另外，权利人的觉醒只初见端倪。很多人仍然没有充分认识到获取政府信息是公众的权利，特别是依条例申请信息公开的案例不多。就像市规划局这样与群众关系密切的单位，也只接待了2例。
无需详究便可想而知，这个带来震撼力的法规实施之初肯定会遇到种种艰难。但我们还应对条例寄予厚望。回过头来看，从2003年SARS之灾以后强化传染病公开制度，到2004年为动物疫病信息解密，直至今天汶川大地震的全方位公开，每一步前进其实都在与过去诀别却并无迟疑，可见在市场成长和国家开放的新时期，国人走向现代社会的步伐不会停止。我们不能轻易放弃已到手的机会，一定要一起努力实施好条例。
一是政府机关要采取切实措施。要切实建立政府信息公开的长效保障机制。要设立平台，按规定做好依申请公开的受理和办理工作。要进一步规范和完善政府信息公开工作，及时发布新产生的政府信息。要进一步抓好各级查阅点建设，确保群众到查阅点能查到各类信息。要严格限制应当予以保密的事项，明确界定不公开信息的内容、范围，不给自由裁量的空间。
二是公民要积极参与。推动政府信息公开的最重要动力是权利人。条例的一个闪光点是，它从法律上明确了信息公开是政府的义务，同时也是公民的权利。只有可持续的公众参与和行动，才能使“阳光政府”获得永续的推动力，公开制度也将在公众日常化的“消费”过程中获得生生不息的活力。因此，我们每个人都要负起政府信息公开的责任，从外部推动机关廉政文化建设。从国外的经验来看，有三分之一到超过一半的政府信息公开申请，是由媒体和非政府组织进行的。因此未来还应该建立一个规范、长期的政府信息公开公众评价机制，并由政府之外的第三方操作，以这种方式加强公民的参与，推动政府信息公开。
三是健全监督体系。有了透明的规则，也不能绝对保证人们就可以按照规则行事。即使在那些你认为已经建立良好机制的国家当中，也会遇到令人震惊的事情。比如美国的安然公司破产事件。因此，我们所需要的是建立起有力的监督机构。当前重点是健全目前的五大监督体系，即党内监督、人大和政协监督、司法监督、媒体监督和公众监督。要根据条例完善权利救济渠道，包括完善举报制度、畅通复议和诉讼渠道。监督本身也要坚持公开性和透明度，预防腐败的信息由全民共享。
我们必须明白：我们不可能一天就改变一切。只要我们坚持不懈地努力实施条例，政府信息就越公开，政府机关办事规则就显得越简单，越容易操作，被坚定地执行，靠关系办事也就无处遁形。
(作者单位：温州市规划局)
